安监局为什么败诉

晓阳 赵绘宇 胡苑

甘肃省天水市清水县安监局对事故企业开出了罚单,但拿不到全部罚款,通过法院强制执行,却遭遇“不准予强制执行”的裁决。原因是什么?

据西部商报记者陈振峰报道,2015年8月21日,罗某公司所在的工地发生墙体倒塌,造成2人死亡的生产安全责任事故。甘肃省天水市清水县安监局事故调查组调查发现,罗某安全管理不到位,安全投入不足,隐患排查整改措施不力,在不具备前期施工手续和安全生产条件下擅自施工,对事故负有主要管理责任。清水县安监局于2015年11月29日作出行政处罚决定书并送达罗某,决定对罗某处以罚款50万元整,履行期限15日内。但罗某以公司经济困难为由,当时只缴纳10万元,其余40万元一直没有履行。无奈,清水县安监局遂申请法院依法强制执行。

法院审理认为,安监局开出的行政处罚决定书已经于2015年11月29日送达罗某。根据《行政强制法》规定,当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起诉讼,又不履行行政决定的,没有强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内申请人民法院强制执行。但本案中,清水县安监局于2016年10月21日才申请强制执行,已超过法定申请期限。而且,根据该安监局提交的材料,证实其作出的履行行政处罚决定催告书,没有罗某的签名,经询问罗某,证实催告书确实没有送达。

依《行政强制法》第四章规定,行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务,并应给予当事人陈述和申辩的权利;催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人,当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的,应当依照《民事诉讼法》的有关规定办理。

《民事诉讼法》又是怎样规定的呢?该法第八十四条规定,送达诉讼文书必须有送达回证,由受送达人在送达回证上记明收到日期,签名或者盖章,否则不构成有效的送达;第八十六条规定,如果当事人拒绝接收,可以采用留置送达。

《行政强制法》第五十四条规定,催告书送达十日后,当事人仍未履行义务的,行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。

本案中,清水县安监局并没有向罗某送达履行行政处罚决定催告书,明显损害了罗某的合法权益。综上所述,法院作出裁定如下:清水县安监局的行政处罚决定书中的40万元,不准予强制执行。

不能忽视时限及程序性要求

清水县安监局申请法院强制执行已经生效的安全事故行政处罚决定书,却被人民法院裁定不予执行,安监部门处理安全生产事故的权威性或许因此被质疑,对安全生产管理秩序造成危害的行为没有能依法得到及时有效的惩罚。

本案中,清水县安监局未能向人民法院提供罗某签名的履行行政处罚决定催告书送达的回证,也未能采取法律认可的其他送达方式,不能满足《行政强制法》第五十五条申请人民法院强制执行的必要条件要求,人民法院依法裁定:不予强制执行安监局行政处罚决定书中当事人未履行的40万元罚款。清水县安监局如果对人民法院不予执行的裁定有异议,可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申請复议,上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。

除了前述催告书未能有效送达外,清水县安监局的申请未能获得人民法院支持还有下述原因。清水县安监局于2015年11月29日作出行政处罚决定书,并送达罗某。《行政强制法》第五十三条规定了期限届满之日起三个月内,行政机关可以申请人民法院强制执行,期限起算日应虑及行政处罚的执行、当事人提出行政复议和行政诉讼的期间。

《行政处罚法》第四十六条规定:当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内,到指定的银行缴纳罚款;《行政复议法》规定:提起复议的有效期间为知道具体行政行为之后60日内。本案当事人罗某未提出行政复议。

《行政诉讼法》第四十六条规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。罗某未提出行政诉讼。

至此,依据《行政强制法》,提出强制执行的最长期限为决定书送达之日起6个月之后的3个月内,共计9个月。但清水县安监局在约11个月后,即2016年10月21日才申请强制执行,早已超过法定申请期限,人民法院不能支持。

在行政处罚中,安监等执法部门应注意:不仅在适用具体的安全生产法律法规和规章时须以事实为依据,在实施行政处罚时,应依法充分保障当事人的程序权利。行政机关对法定义务和当事人程序权利的忽视,会导致在行政诉讼或需要法院对强制执行作出裁定时,处于不利地位。

另一方主体——企业或自然人应主动遵守法律要求,注意不要超过听证、行政复议、行政诉讼等期限要求;在行政处罚案中,企业或自然人有权提出管辖权异议;有权进行陈述和申辩;对重大处罚可要求进行听证,有权要求有直接利害关系的主持人回避。在行政处罚决定书作出之前,企业或自然人有主动消除或者减轻违法行为危害后果等法定情节的,可要求依法从轻或者减轻处罚;在履行义务阶段,可以申请延期或分期;进入强制执行阶段,可与行政机关达成分阶段履行的协议;在行政强制执行时,有获得提前催告的权利。各方均应注意保留有效证据,有利于后续法院裁定、诉讼时,合法权利得以充分实现。

由上文可见,忽视法律法规中的程序要求,会导致行政机关申请强制执行、行政复议等无效甚至败诉的后果。

行政许可、行政强制措施等其他具体行政行为也有着大量程序性规定。《生产安全事故报告和调查处理条例》专门规定了事故报告和调查的程序性要求。行政许可、行政处罚的设立,即行政机关制订规范行政相对人的安全生产管理办法等抽象行政行为,受到《立法法》等诸多程序性限制,因主题和篇幅所限,本文不再列举。规定具体监管内容的《安全生产法》《职业病防治法》《危险化学品安全管理条例》《安全生产许可证条例》等法律、法规中也有一些程序性要求。

安监局应该如何“追罚”

从清水县安监局的执法过程来看,行政处罚决定罚款50万元,当事人罗某以公司经济困难为由只缴纳10万元,其余40万元一直未缴纳。按《行政处罚法》第五十二条规定,当事人确有经济困难,可以延期或者分期缴纳罚款的,当事人应提出申请并得行政机关批准。本案中,行政处罚对象是罗某个人,他应以个人资产承担罚款义务,与公司经济情况并无直接法律关系,更无提出延期或分期申请得到行政机关批准的事实。

这里需要强调,在《行政处罚法》中,并无在行政处罚决定书作出之后有关减免的规定。按照依法行政、公权力不得放弃行使的行政法原则,行政处罚决定书一旦作出具有确定力,除依法修改原行政处罚决定书或经法院判决、裁定外,行政机关不得减免。依据《行政强制法》第四十二条,实施行政强制执行,行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下,与当事人达成执行协议,执行协议可以约定分阶段履行;当事人采取补救措施的,可以减免加处的罚款或者滞纳金。

罗某未缴纳余额40万元罚款一案的事实情况,不符合分期、延期或分阶段履行的条件,不适用减免规定,行政处罚决定未能充分执行,清水县安监局本应及时依法执行行政处罚决定。下一步,清水县安监局可以一方面继续追索当事人逾期未缴纳罚款,加处罚款,增加对当事人罗某的威慑力;另一方面,如果在此前的监督检查、调查处理时已经依法查封、扣押了设备、物品、设施,可以依法将查封、扣押的财物拍卖拨抵缴罰款。

依据《行政处罚法》第五十一条规定,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的3%加处罚款;根据法律规定,将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款。

新《安全生产法》第六十二条规定,安监部门有权对不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材,以及违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品,予以查封或者扣押,对违法生产、储存、使用、经营危险物品的作业场所予以查封,并依法作出处理决定。实施查封、扣押、拍卖抵缴罚款等措施,必须根据现实状况、依照法律规定,执行主体有法律规定的权力,执行条件和程序也要依法进行。根据《安全生产法》的规定,在本案中,清水县安监局是适格的。

为了进一步提高安监部门安全监管专业执法能力,笔者建议安监部门应重视、遵从行政法律规范的程序性要求,多吸收专业人员加入队伍。安监系统中的法规政策部门应注意梳理执法行为的程序性要求,同时借助电子政务或在线办公系统,设定提醒职能科室法定行政行为时效等,并加强对其他部门相关培训、教育、督促和检查。

(本文作者丁晓阳系索理思化工亚太区环境健康安全与法规事务经理;赵绘宇系上海交通大学凯原法学院副教授;胡苑系上海财经大学法学院副教授)

编辑 包冬冬

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